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欧盟并购司法审查制度论析

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论文关键词:欧盟 初审法院 并购裁决 司法审查 
  论文摘要:在并购裁决的司法审查方面.欧盟有着完善的立法体系和丰富的实践经验。欧盟并购司法审查的立法和司法实践明确了起诉主体的范围.赋予了“直接且个别地”受到并购裁决影响的第三方起诉的资格,同时也规范了起诉的法律依据以及判决的法律效力。但欧盟并购司法审查也遇到审查时间过长、效率低下的难题。 

  自欧盟初审法院在2002年撤销了委员会禁止并购的三个裁决.欧盟并购控制的司法审查就受到了高度的关注2006年6月13日.初审法院撤销了委员会同意索尼和BMG并购的裁决,进一步扩大了司法审查对并购控制的影响。初审法院和欧洲法院通过其判例所建立的一系列重要的法律原则.在推动欧盟并购法律体系的发展方面发挥了中心的或至关重要的作用。 
  一、欧盟并购司法审查概述 
  1.欧盟司法审查的机构。欧盟的机构包括:欧盟理事会、欧洲议会、审计法庭、欧洲中央银行、欧洲法院和欧盟委员会。在这些机构中与并购司法审查有关的包括欧洲法院和欧盟委员会。 
  欧洲法院(European Court of Justice,ECJ)的职能在于确保欧盟法律在所有欧盟国家得到一致的解释和运用.同时确保欧盟成员国和机构依法行事。法院有权解决发生在欧盟成员国、欧盟机构、企业和个人之间的争端。 
  初审法院(The Court of First Instance,CFI)属于欧洲法院的内设审判机构。初审法院仅就部分案件行使管辖权——负责初审由自然人或者法人直接提起的诉讼.以及欧共体机构与其雇员之间的争议。当事人如果对于初审法院的决定不服.依法可以上诉至欧洲法院。但上诉的理由严格限定在三个方面,即初审法院欠缺管辖权、违反程序规则或错误适用欧盟法。 
  欧盟委员会(European Commission)是欧盟的常设执行机构.负责执行欧洲议会和理事会的决定。在竞争法领域,委员会负责《欧共体条约》和理事会的相关条例(如《欧共体并购条例》)的实施。在这一点上,委员会的职能类似于成员国的竞争主管机关。欧盟对并购决定的救济主要是通过司法审查(Judicial Re.view)来实现的。根据欧盟法律,对于“具有欧共体因素”(concentration with acommunity dimension)的并购交易.委员会有权进行审查并作出同意或禁止并购的决定。不服委员会决定的并购当事人或利益相关人可以向初审法院提起诉讼.初审法院将依法进行审理并作出判决。如果不服初审法院的判决。还可以向欧洲法院提起上诉。 
  2.欧盟司法审查的内容。一般认为.欧洲法院作为欧盟主要的司法机构.其主要职能是审判欧洲联盟内各成员国之间以及各成员国同欧盟机构之间的法律纠纷。事实上,这种认识是片面的。欧盟法院更注重于对欧盟机构的行为进行司法审查。即对欧盟议会、欧盟理事会、欧盟委员会以及成员国作出的法令、决定进行司法审查。
  《欧共体条约》第230条确立了欧洲法院和初审法院的司法管辖权法院有权审查由欧洲议会和理事会共同通过的法令的合法性,有权审查理事会、委员会和欧洲中央银行法令的合法性.以及审查欧洲议会直接对第三方产生法律影响的法令的合法性。为达到上述目的。法院有权管辖由成员国、欧洲议会、理事会或委员会以能力欠缺、违反基本程序规则、违反条约或相关实施规则.以及权力滥用为由提起的诉讼:法院有权管辖由审计法庭和欧洲中央银行为保护其特权而提起的诉讼:任何自然人和法人可以在同等条件下.针对送达给他的裁决提起诉讼.或者针对一项虽然是以规章形式作出的或是一项送达给他人的裁决.但直接地、个别地涉及到他本人利益的裁决提起诉讼。 
  3.欧盟并购司法审查的规范。《欧共体条约》第230条涵盖所有针对欧共体机构行政行为的诉讼因此针对委员会并购裁决的诉讼也受该条约的调整《欧共体条约》的相关条款以及由此发展起来的案例法成为对并购裁决进行司法审查的法律规范。其中.重要的规范包括起诉的主体、起诉的依据和判决的效力等规范。 
  二、并购司法审查的起诉主体 
  可以提起并购司法审查的主体包括两类:第一类是并购方.即收到委员会裁决的自然人或法人:另一类是尽管没有收到委员会裁决.但却“直接地且个别地(directlvandindividua11v)”受到裁决影响的第三方。 
  (一)并购方的诉讼资格 
  1.并购被无条件同意的情形。一般情况下。从接到同意并购的裁决之日起.并购方就有资格提出针对委员会裁决的诉讼。但是初审法院多次表明,起诉人必须证明其有充分的利益提出针对委员会裁决的诉讼.否则起诉将不会被受理。当一项并购被无条件同意时.并购方通常没有充分的诉讼请求向初审法院提出.因此提起的诉讼将会被认为没有法律利益,在这种情形下.并购方提起的诉讼将会被驳回。 
  2.并购被委员会附条件地同意的情形在一些并购案件中,并购方可能会作出某些自我限制性承诺.以换取委员会对并购方案的附条件同意。在并购被同意但附有条件的情况下.并购方是否有资格针对其作出的承诺提起诉讼是有争议的有人认为一项针对承诺的诉讼.只有在同意并购的裁决是以承诺作为条件时才会被受理。但也有人认为即使并购方实施了承诺也无资格对承诺提出起诉.因为承诺是他们自愿付诸实施的。法院并未对这一问题直接予以说明.但在一些案件中.初审法院暗示承诺不应被作为无效之诉的标的。 

  实践中,情况会更复杂。在一些案件中.委员会可能施加压力.促使并购方作出超越它们所期望的利益的承诺。在这些案件中。并购方可能主张他们不是自愿作出承诺,因而可以向初审法院提起诉讼。他们认为.委员会将承诺作为同意并购的必要条件是一个明显的错误.并期望法院作出判决,使并购交易被无条件同意。目前还没有此类的案件被并购方提交到初审法院。 
  3.委员会拒绝审查并购交易的情形在一些情况下。委员会可能会认定某项并购“不具有欧共体因素”(不符合欧共体并购审查门槛)而拒绝审查。在Assicurazioni Generali & Unicredito v.Commission案中,委员会认为提交的并购交易不符合《欧共体并购条例》规定的“集中(concentration)”。因而,它没有作出同意或禁止并购的裁决。并购方起诉到初审法院.主张委员会应该对并购交易进行审查初审法院认为并购方有资格提起诉讼,因为委员会拒绝根据《欧共体并购条例》审查并购方之间并购行为影响到了他们的法律地位。 
  4.并购案件被移送给成员国的情形如果委员会认为一项并购仅仅产生国家或地区性的影响时.委员会将移送该案件给成员国竞争机构并购方可能会以委员会移送案件的裁决违反了《欧共体并购条例》而提起诉讼在Royal Philips Electronics NV v.Commission案件中,初审法院认为委员会将案件移送给成员国竞争机构的裁决排除了使用《欧共体并购条例》对该案件的审查,这将剥夺《欧共体并购条例》赋予他们的权利。从而影响到他们的法律地位。初审法院指出:每一项裁决所引起的.并购审查法律体系方面的变化,不仅会影响并购方的法律地位.而且会影响到第三方。在这些案件中,初审法院在很大程度上认为.并购方有资格对委员会将案件移送给成员国竞争机构的裁决提起诉讼。 
  5.并购被否决的情形在委员会否决一项并购计划的情况下.并购方将有资格针对这一裁决提起诉讼即使是并购方在委员会作出否决裁决之前已经撤销了并购计划。并购方仍保留起诉委员会的资格。在MCI Inc.v.Commission案中,初审法院指出:尽管MCI和Sprint在委员会作出禁止并购裁决的前一天撤回了并购申请.但MCI仍有资格对委员会的禁止并购裁决提起诉讼。 
  (二)第三方的诉讼资格 
  如果第三方能表明其受到委员会并购裁决直接且个别的影响。他们将有资格向法院提起诉讼。第三方可以对同意或禁止并购的裁决提起诉讼.也可对附条件的裁决提起诉讼。在这种情况下,第三方受到并购裁决“直接且个别地”影响是获得诉讼资格的重要因素。在Plaumann v.Commision案中。欧盟法院的判决指出:“没有接到裁决的其他人只有在下列情形才能主张其个别地受到裁决的影响:他们所具有的特有属性使其受到裁决的影响.或由于某些环境使他们和其他人有所不同。这些因素使他们个别化.就像收到委员会裁决的人一样”。 
  第三人可分为两种类型:竞争者和其他利益关系方。(1)竞争者。竞争者通常被认为是受到裁决“直接或个别”影响的人。(2)其他利益关系方。任何主体依据《欧共体并购条例》所享有的程序性权利没有受到委员会的尊重,将有权起诉到初审法院,但是他们没有权利针对裁决中的实体权利提起诉讼。例如,《欧共体并购条例》确立了委员会有义务在并购调查过程中听取职工代表的意见如果委员会在并购调查过程中没有尊重职工代表的这一权利.职工代表就有权申请撤销委员会的裁决。但是.如果他们的这一权利得到了委员会的尊重.他们将没有资格针对委员会裁决的实体部分提起诉讼。 
  三、起诉的依据 
  根据《欧共体条约》第230条的规定,针对委员会的诉讼可以基于四个方面的理由:能力欠缺、违反基本的程序性规则、违反欧共体法或与欧共体法实施有关的法规、滥用权力。 
  1.能力欠缺。委员会的行为应限于欧共体法及二级立法赋予的权力。如果委员会超越权限作出裁决。原告可能会要求初审法院撤销这一裁决但是以这一理由提起诉讼的案件几乎没有如果原告仅以委员会能力欠缺为由提起诉讼.这一理由将很难为初审法院所接受。 
  2.违反基本的程序规则。在并购案件中,如果委员会的裁决缺少充分的理由阐述.或委员会没有尊重并购方或法律授权的第三方的程序性权利.委员会的裁决可能会因程序瑕疵而被撤销对裁决理由缺少充分的阐述通常也将导致裁决被撤销。《欧共体条约》第253条规定了阐明理由的责任:欧洲议会和理事会共同通过的条例、指令和决定,以及理事会或委员会通过的法令。应阐明它们所依据的理由。 

  《欧共体并购条例》赋予并购方和某些第三方获得听证的权利在并购调查中.这些人被赋予表达他们观点的权利如果委员会没有为它们提供表达观点的机会将导致裁决被撤销下列情形也会被视为程序瑕疵:委员会没有公开某些可能影响程序的进程和裁决内容的文件:委员会在发布最终裁决时没有给各方发表意见的机会。 
  3.违反欧共体法。违反《欧共体条约》(或与之相关的规则与条例)以及欧共体法的基本原则也是起诉的依据。《欧共体并购条例》第2条第2款规定:“一项并购如果不产生或增强企业的支配地位进而严重妨碍共同体市场或其主要部分的有效竞争.将被视为与共同体市场相容。”第2条第3款规定:“一项并购如果可能产生或增强市场支配性地位.从而严重妨碍共同体市场或其主要部分的有效竞争.将被视为与共同体市场不相容。”《欧共体并购条例》第2条第2款和第3款确立了并购审查的实质标准。因而,初审法院对并购裁决的审查一般均集中于判断委员会是否正确运用了这一实质审查标准这将意味着委员会必须提供充分的证据证明并购是否产生或加强支配性地位。如果委员会没有这样做。初审法院将认定委员会违反了《欧共体并购条例》。 
  4.权力滥用。如果委员会存在滥用权力的行为,基于这些行为而作出的裁决将被撤销。但是,到目前为止还没有依据这一理由提起的诉讼 
  四、判决的效力 
  初审法院有权撤销委员会发布的裁决但是无权用判决书来代替委员会的裁决。《欧共体条约》第233条规定:“(欧共体)机构的行为被认定为无效或其不作为被认定为违反本条约,该机构应当采取必要的措施以履行法院的判决”委员会禁止并购的裁决被撤销并不意味着并购是合法的.并购方仍需要获得来自委员会同意并购的裁决,才能继续实施并购计划。 
  如果委员会对一项并购作出了禁止并购的裁决.但该并购已经被实施.则委员会可以作出第二份剥离的裁决以修复有效竞争。如果初审法院撤销了第一份禁止并购的裁决.则第二份剥离的裁决也将不再有效.因为第一份裁决是第二份裁决的基础。 
  在审查委员会涉及罚金或阶段性罚款的裁决时.初审法院享有不受限制的管辖权.它不需要将案件交还给委员会另行作出罚金处罚裁决。而是可以直接撤销、减少或增加罚金或阶段性罚款。 
  五、欧盟并购司法审查中的问题 
  (一)审查程序的严重拖延 
  初审法院对并购裁决的司法审查通常会持续很长时间。据国际商会(ICC)统计.初审法院的审理时间平均为32个月.欧洲法院的平均审理时问也达到29个月即使启用快速审查程序也要超过7个月。在并购领域.商业时机稍纵即逝而在Kali与Salz并购案中.经过长达4年的审查后。欧洲法院才撤销了委员会附条件同意的裁决。这种拖延实质上剥夺了并购方寻求法院救济的实体利益。下表是部分并购案件的审理时间表: 

(二)拖延的原因 
  造成审理拖延的原因主要有四个方面:(1)工作语言。初审法院正式的官方语言是法语。因此.在司法程序中所有文件必须被译为法语.这将是一项耗费时间的工作。(2)工作负荷。沉重的工作负荷是初审法院工作拖延的主要原因目前仍难以估计未来初审法院的案件量是增加还是减少。(3)专业技术。初审法院审理案件的法官并不都是专门从事竞争领域研究的人士,因而可能会增加案件的分析时间。(4)冗长的文书。初审法院的分析表明,原告提交的过于冗长的诉讼文书也是造成拖延的另一原因。初审法院指出:考虑到双方当事人以及司法行政工作的利益.诉讼文书应当着重于重要的事项并且尽可能地压缩冗长的诉讼文书使案件的档案工作变得异常复杂.这将大大影响案件的处理速度。 
  (三)可能的解决途径 
  1.“快车道”审查程序为了减少处理案件的时间.初审法院于2000年11月建立了快速审查程序(the expedited procedure).也称为“快车道”程序(the“fast track”procedure)。快速审查程序注重I=I头程序而非书面程序.因而审理速度有了明显的提高。为了启动这一程序.原告必须向法院提出单独的申请.初审法院将根据申请个案地作出是否启动快速审查程序的决定。2005年1O月12日.初审法院对诉讼程序进行了大量的修改.这次修改的目的在于限制申诉和辩解的数量.以及起诉状和答辩书的总长度.从而进一步提高了审理效率。“快车道”程序是相当成功的。但是个别审查制又使它难以解决所有并购案件的严重拖延问题 
  2.新建欧盟竞争法院国际商会竞争委员会建议新设一个审判庭来处理竞争案件.以提高并购案件的审理速度。处理竞争案件的审判庭(也就是竞争法院)的建立可以适用已经存在的《欧共体条约》第225条第a款规定的机制这一机制曾用于建立审理公务员案件的公务员法庭。 
  建立竞争法院有以下优势:(1)量身定作的程序规则可以有效解决初审法院工作语言的问题。(2)如果审判庭专注于解决并购或竞争案件.它的工作负担将得到适当调整.从而使紧急的案件,尤其是并购案件.得到快速审理。(3)竞争法院专职法官的专业技能将得到更高的提升.从而使他们能更快地处理并购或竞争案件。但是建立竞争法院不可能一蹴而就。它可能需要很多年的时间。因此.建立竞争法院是一个长期的工程,为了解决审理时间过长的问题.在初审法院内部建立一个特别法庭审理竞争案件.将是一个明智的临时解决方案。 
  六、欧盟并购司法审查对我国的启示 
  欧盟并购裁决司法审查制度.经过多年的立法及司法实践.已经建立了较为完备的体系。这一特点不仅体现在立法上的严谨性.而且也体现在实践中的可操作性。而我国的并购裁决司法审查制度却刚刚起步.在许多方面仍有待进一步改进。 
  1.制定专门法规.完善并购司法审查立法体系。目前我国对并购裁决的司法审查没有专门的规定.因此.针对并购裁决所提起的诉讼应纳入一般行政诉讼的范围。并购裁决与一般的具体行政行为有所不同,其不仅会对社会产生较大的影响.而且往往涉及较强的专业性问题.如果完全适用一般行政诉讼的程序和规定,会出现诸多问题。制定并购案件司法审查的特别规定.可以更好地适应此类案件审理的需要.维护当事人的权益。制定针对并购裁决司法审查的专门法规,可以采取由最高人民法院发布关于审理并购行政案件的司法解释.也可以采取在将来制定的企业并购立法中予以专门规定 
  2.准确界定原告.明确并购第三人的诉讼资格。我国行政诉讼法规定.与具体行政行为有法律上利害关系的人可以提起诉讼。但是,在具体案件中如何判断有无“法律上的利害关系”。又无明确的依据。特别是如何认定受到并购裁决影响的第三人的原告资格.更缺少明确的规定。因此,我国可以借鉴欧洲法院对原告资格界定中适用的“个别且直接”标准。 
  3.适应并购裁决行政诉讼的特点.合理确定审理期限我国行政诉讼法规定的行政案件审理期限为3个月由于我国目前尚未审理过针对并购裁决提起的诉讼,无法得知实际审理所需的时间。但是从并购裁决案件的复杂性及欧洲法院的实践来看.3个月的期限过于短暂。难以保证案件审理的顺利完成。因此,我国应当结合并购裁决行政案件的特点.适当调整审理期限.以提高审理的质量和效率。


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